公共政策理论基础研究的进展

   “对经济学家来讲，公共政策的研究既是挑战，又会遭受挫折。不仅公共政策的制定过程而且其结果均不符合人们的期望” (Daniel W. Bromley,1989)。 Adams(1896)认为“国家干预的后果是既解放又束缚，既创造又毁灭”。对政府适当行为或者说公共政策理论基础的研究自亚当.斯密以来，围绕着政府与市场的关系进行了无数的探讨。每当现实经济环境发生巨变之后，这一论题都被提出来重新探讨一番，遗憾的是，经济学家至今仍然没有取得一致的看法。
    目前对政府适当行为研究的理论可以分为三种，即亲善市场论、国家推动发展论与市场增进论。市场亲善论是新古典经济学框架下公共政策的基础，政府定位于对市场协调失灵的弥补，强调的是市场的基础地位。国家推动发展论则对市场机制解决协调失灵的前景甚为悲观，强调政府干预的普遍性，认为市场应该在很大程度上为政府所干预和引导。上述两种理论将政府和市场看作替代品。Aoki, Murdock, and Okazaki(1998)则坚持市场增进论的观点，认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物。这些理论都是基于特殊经济的经验基础上得到的一般性结论，对于不同的体制有着特定的价值，是一种针对不同经济制度的横截面研究。
     如果纳入制度变迁的框架，三种理论则描述了政府在制度变迁中的角色变化：国家推动发展论适用于制度变迁的初期，政府首先构造出一个市场的基本框架；然后政府职能转变为呵护民间部门的协调发展；民间部门足够发达，亦即市场发育相当成熟之后，政府开始退居幕后，为市场失灵拾遗补缺。
    这是经济学家设定的一种理想的路径。隐含的假设是制度变迁具有确定性和可预见性，本质上是新制度经济学努力回归主流经济学阵营的一种反映。但是制度变迁具有迂回性，政府身份缓释的假定至少在转轨经济中是不成立的。正如Matthews（1986）所言“制度变迁具有复杂性和结果的不可预知性，这些主要特征导致它具有最终目标的随机性”。制度变迁具有周期性，它会经历制度僵滞——制度创新——制度均衡——制度僵滞的过程（程虹，2000），与此相对应的是政府财政压力的周期波动。这一特征在中国二十多年的改革进程中体现的特别明显。此为其一。
     其二，这些理论是对政府行为进行的规范分析，也就是说政府应该怎么做。经济学本质上是一门解释的学问，现实既为经济解释提供了实验的机会，也决定了经济解释相对的适应性。对公共政策理论基础的探讨如果纳入了规范分析的范畴，就在一定程度上违背了经济解释的初衷，而脱离了现实的制度框架的探讨便会变得毫无根基。
    因此,对公共政策理论基础的探讨的一般思路是: 在制度框架内对政府行为的经济解释。选择不同的制度框架，推演出不同的政策含义，既可以减少经济学者总是试图将各种特殊性判断提炼为普适性结论的企图引发的争论，又可以避免经济学家欲指点整个世界而无人喝彩的尴尬。由于制度变迁是公共政策的存在缘由（Daniel W. Bromley,1989），因此对周期性制度变迁中，特别是转轨经济国家政府行为的研究，就应该立足于对引起制度变迁最重要变量的研究。穷则思变，财政决定改革的起因和路径。因此，将研究锁定在财政压力周期变动的框架内，对政府行为目标的探讨是合适的。
    从财政的视角研究政府的行为，可以洞悉公共政策的理论基础。但主流经济学中对此的讨论极少。只有少数的几个人对此有过论述。
熊彼特（1954）  认为，从国家财政入手的研究文献的梳理中，更让作者感到遗憾的是财政学家对此的忽略。马斯格雷夫(1969)的贡献在于对政府职能进行了划分。Wildavsky（1964）和Niskanen（1971）讨论了政治过程中国家预算的形成及管理，但他们的侧重点都放在了对官僚行为方式的考察上。Brennan和Buchanan（1980）强调课税的权力要在立宪层次上讨论，但他们始终站在选民的角度分析。
    公共选择学派的贡献在于重新定义了政府与个人的关系，将通过财政视角对政府的研究纳入了制度和契约的框架。布坎南对博格森、萨缪尔森、以及阿罗的社会福利函数隐含的个人偏好与社会偏好之间的排序的批评，有力地改变了公共政策研究中将个人与政府类比的观点。他认为国家是一种制度，个人通过这种制度而进行彼此有利的活动。这印证了威克塞尔的将政府视为一个相当于公民之间进行的交换过程的观点。将公共政策的研究置于契约的框架之内的观点经布坎南与塔洛克的推动，在罗尔斯处得到了大力的发扬。由此引申出来的一个有用的思路就是财政概念的重新定义。布坎南指出财政的本质是一种产权的分配。这一观点在新制度经济学那里得到了强化，但是新制度学派将政府，特别是转轨政府的行为定格为加强产权的私有化，则是犯了教条主义的错误。
    非常幸运的是财政危机背景下政府行为的研究并没有因为经济学家的忽略而停滞不前。比如说O’Connor（1973）从一个马克思主义的立场剖析财政危机对国家义理性的影响的研究就在政治学界引起了较大的反响。历史学家，或是经济学家在研究历史的时候，则常常对财政研究政策时，将政府看成一个黑厘子，是一个定位于纠正市场成本为零的万能的仁慈的机构。它控制着赋税，津贴和多种资源，以实现一种帕累托最优的资源配置，是一种“天堂模型”（Dennis C. Mueller 1989）。更有甚者，理性预期学派认为只有公众不能预期的政策才能有效的论断，只能让人得出要么政府是骗子，要么公众是傻子的结论，结果自然是被抛弃。
     制度学派吸收了公共选择学派的观点，将政府看作一个追求自身利益最大化的理性人，将政府从天堂请到了地下。强调政府的行为是寻求自身利益最大化。诺斯悖论的起因正在于此。这种假设在张宇燕和何帆的文章中则假定为国家的目标函数是追求义理性的最大化，其贡献在于通过对财政预算就是国家追求义理性最大化的约束条件的假定而让政府真正回到了现实。遗憾的是它们并没有指出政府行为目标会随着政府财政压力的周期变动而变动。义理性最大化的观点与林毅夫（1989）的假定是相一致的。不同的是林毅夫认同了统治者和有限理性的常人一样具有同样喜怒哀乐的一面，张宇燕仍然将政府的面目包裹在面纱里面。
    让政府回到现实的目的并没有让我们真正看清政府的本来面目，因为从天堂降落到人间的政府仍然是一个整体。Olson对集体行动逻辑的研究，对公共选择进行了解剖，它认为不同集团的行动是不一样的。个人理性是集体理性的必要条件，并不是充分条件。
    至此，我们看到了政府面纱一层层揭开，但这仍然不是政府真正的面目。前面的假定，将政府与集体行动领导的行为目标混为一谈了。林毅夫与张宇燕包括Olson在此都犯了一个经济学上最熟视无睹的错误，即经济人同质性的假定。  如果说在一个竞争性非常强的劳动市场上，将劳动者认同为同质性还情有可原的话，那么将集体行动的领导者视同一般的个体，则难以还政府真正的面目。虽然社会达尔文主义遭到社会学家的批评，但是人与人是不一样的则是一个基本的事实。微观经济学中将企业家才能作为一个与土地、资本、劳动力相并列的要素。企业家是具有特异性的,他与企业的目标并不完全是一致的。如果认同政府与企业在某种程度上相类似的话,  那么就应该认同政治家或者说是治国者是一个不同的个体。他的行为目标与政府的行为目标应该是不完全一致的。一个具有说服力的观点是，由于政府部门与私人部门不同的激励机制，个人的偏好发生了改变。这种改变往往是政府或个人面对不同风险时的一种必然的选择。
    现代经济学对领导人偏好的研究之所以忽略，很大程度上是因为它们研究的是一种民主的政体。强调一种建构理性可能会导致哈耶克所讲的“极权主义”的存在。而在决策相对集中的国家，学者们对政治基本上是出于一种回避的态度。回避的结果是他们放弃了无论是在私人的还是集体的行动中，有目的的个人才是基本的决策者的经济学研究的基本假定。存在的就是合理的，交易费用学说，验证了集权对于特殊时期经济发展的必要性（张五常，1999）。John .V. Nye（1995）在分析了强制世界中的产权、交易与契约安排的变化，得出了强制或权力的存在并不足以影响竞争性产出的“效率”和“剩余”或“剩余最大化本质”的结论。这是从另一个角度进行的验证。
如果同意了上述的观点，就可能认为政府不是青春永葆的。政府是有生命周期的，政府的生命周期在不同的政治体中是不一样的。即使是一个相对集权的国家，它也不过是十几年的时间。财政的失败意味着政府的失败，财政压力周期波动左右着政府的生命周期，左右着政府的行为目标。
    在财政压力变动的框架内考察政府的行为目标的设想，在对转轨经济的研究中已经取得了重大进展。Aghion,P., 和O.Blanchard.(1994)年提出的模型明确地提出了财政压力对于经济转型速度的制约。王红领、李稻葵、雷鼎呜（2001）用七种理由论证了政府放弃国有产权的动机在于财政压力。Blanchard and Shleifer（ 2000）从财政的角度研究了俄罗斯与中国在由计划经济向市场经济转轨过程中实行的财政分权效果的不同。
    这一研究还将进一步深化，一个重要的理由在于行为经济学为此提供了巨大的理论支持。虽然行为经济学的研究视角还没有延伸到政府行为的领域，但是它独特的研究方法，足以修正前面的假定。  卡尼曼和特弗斯基（Kahneman&Tversky,1979，1981）发展起来的展望理论（Prospect theory）阐明了在不确定问题中行为者制度安排的目标问题。该理论认为，人们对风险的偏好是随着收益和损失的变动而变动的，即，当存在收益确定时，人们是风险厌恶型的；当存在损失时，人们是风险偏好型的。因此，布罗姆利（Bromley,1989）认为，“公共决策者看来是经常采取使损失最小化的行动，而不是收益最大化的行动。那些处在做出集体决策位置上的人很可能为了损失而愿意冒险，但在收益范畴内却避免冒险。他们宁可选择确定的收益，而不是有一定可能性的更多的收益。”。
   因此,也可以认为,政府的价值函数以参照点为界表现为两种形态。当政府面对确定的财政收益（结余增加），价值函数通常是凹函数，形状比较缓，政府是风险厌恶型的；政府面对一定的损失（财政赤字增加）时，价值函数是凸函数，形状相对陡，政府此时是风险追逐型的。
    布罗姆利其实还可以大胆地前进一步，即将集体行动领导者认同为一个在行为生命周期假说中具有自我约束（self-control）、按照心理账户（mental account）和心理定格（framing）进行决策的偏好改变的行为个体。相应地政府也可以分为成熟型、幼稚型与偏幼稚型三种。
    将这样一种将政府细化到个人，因为激励机制的不同而在财政压力周期变动中的经济体的行为进行描述是一件令人兴奋的事情。同时它也是一件冒险的事情，不过，只要贯穿经济解释的宗旨，这种尝试应该不是一种天方夜谭。朱光华与魏凤春（2003）在“就业、产业结构调整与所有制改革——一个财政压力周期变动下的基本框架”一文对中国二十年改革路径的解释，便是一种尝试。研究可以在此基础上开始。转贴于范文论文吧 http://www.fwlw8.com