突发性公共事件中的政府应急能力建设

第三部分从SAR危机看美国突发性公共事件的应急能力

    西方发达国家在解决突发性公共事件方面已经走过的道路，对我们无疑是有启发的。本文以下的分析将以美国为研究对象，考察其应急机制的基本框架，以及在这次SARS危机中的应急能力。
    一、美国应急机制的基本框架
    美国现代意义上的国家危机反应系统建设开始于20世纪70年代，经过近30年的完善，已基本形成了在联邦紧急事务管理局FEMA（The Federal Emergency Management Agency）指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家危机反应系统。其主要特点如下：
    1、危机管理权责分明，领域划分细致、完整
    美国的应急管理体系构筑在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。其中，何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成，部门之间如何协调，都有章可循。在此基础上，应急行动也井然有序、权责分明：国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调；总统在议会的授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局（FBI）牵头负责调查解决危机，联邦紧急事务管理局（FEMA）主要负责救援等危机事后处理，国防部（DOD）等联邦政府部门负责提供相关的技术支持和专门性的行动。美国的应急反映系统由联邦应急计划管理，并由FEMA负责全面协调，负责各地各方对主要危机的各种反应，一旦起用FEMA管理即意味着整个国家的危机反应系统开始发挥作用。
    政府按危机发生的不同领域将危机反应划分为12个领域，这些领域包括：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。每一个领域中指派一个领导机构负责管理该领域的危机反映，各个机构各司其职。
    比如，在危机中负责协调卫生和医疗服务的机构是卫生和福利部，而美国疾病控制和预防中心CDC（Centers for Disease Control and Prevention）就是其主要组成部分。在提供自己的医疗专家和设备等服务的同时，该部门还必须确保12个其它机构都处于有效和合作的状态。美国依靠其危机反应系统的高效运作，确保自己在SARS防卫战中掌握主动。
    2、整合现有体系，加强应急与反恐措施
    负责对危机进行管理的FEMA隶属美国国土安全部，它是美国在“9.11”恐怖袭击事件之后，以法案的形式确定成立的机构，是近50年来最大规模的政府改组计划的产物。它的宗旨是使美国能够更加协调和有效地对付恐怖袭击威胁，增强应急反应能力。
    新成立的美国国土安全部由海岸警卫队、移民和归化局、海关总署等22个联邦机构合并而成，年预算额为近400亿美元，工作人员达17万人之多，是1947年美国组建国防部以来最大规模的政府改组。国土安全部的主要任务是：
    l 预防在美国国内发生的恐怖分子袭击；
    l 提高美国对恐怖主义的应对能力；
    l 一旦恐怖袭击发生使损失最小并尽快恢复。
    国土安全部由四大业务分部组成，包括：信息分析与基础设施保护分部、化学、生物、放射与核对抗保护分部、边境与运输安全分部以及应急准备与反应分部。除了一个负责协调与州、地方政府和私营部门相关事务的机构外，特勤处、海岸警卫队也将作为独立机构存在。其中信息分析与基础设施保护分部，负责融合和分析来自其它机构的涉及国土安全威胁的情报和信息，全面评估关键基础设施应对恐怖主义的能力；化学、生物、放射和核对抗措施分部，负责领导联邦政府应对恐怖分子威胁的准备和反应工作，包括对付大规模毁伤武器威胁和集团性恐怖主义行动；边境与运输安全分部，负责统管主要边境、领海和运输安全；应急准备与反应分部，负责监视国内灾难准备训练，协调政府各部门的灾难反应。另外两个独立机构特勤处及海岸警卫队分别负责保护总统和其它政府要员的人身安全和保护主要公共建筑物、水域和港口，并直接向部长汇报。
     美国联邦紧急管理署在2002年11月5日宣布，资助各州和地方有关部门2.25亿美元，以更好地准备和应对恐怖事件或其它紧急突发事件。
    3、完善的公共卫生危机管理体系
    美国公共卫生危机管理体系以美国疾病控制和预防中心CDC（Centers for Disease Control and Prevention）为核心，构筑了强大的公共卫生防护网，其强有力和灵活的公共卫生基础设施是任何疾病的最佳防御。
    美国的疾病控制工作主要由国家及地方的卫生机构负责。这些机构的工作包括：发现、报告以及治疗病例。
    尽管美国公共卫生危机管理体系中的联邦医疗援助有多种形式和功能，其中一个重要的功能是在疾病爆发早期及时发现并发出预警。为此，在过去的50年中，美国完善了一系列的协定，各个地方的卫生当局每天要向CDC报告各种不同疾病的病例数量，即使在正常时期也是如此。之所以要有这些协定，是因为社会有许多信息来源，且不同情况有不同的信息要求。整个社会有许多不同的机构和不同的合作者，通过这些协议，CDC能够使得他们顺利协作。由于单一的监督系统不可能捕捉到所有的信息来监控公共卫生，因而，CDC的信息传递链条是从城镇到郡，再到州，然后是国家卫生当局。联邦医疗援助的另一职能是在疾病爆发后，及时调整应对之策。CDC会连续地追踪新发病例，以使民众能及时知道疾病的传播态势。
    CDC还将来自其它组织对抗疾病的研究信息共享，以确保从各研究机构能取长补短。公共卫生管理体系中其它政府提供的援助包括：技术支持、人手协助以及财政方面的支援。技术支持可能会涉及到实验室试验、以及CDC的医学专家的调用；当地方医疗机构缺少足够医疗人手去应对突发疾病时，CDC会为他们派出其职员协助。同时，联邦政府还会为那些没有足够财力去应对突发疾病的州或地区提供资助。
    4、体系完整的立法支持
    “9.11”事件及随后的炭疽恐慌，使美国认识到自身对生物恐怖和疾病的准备是不充分的，凸显出建立和完善公共卫生基础设施的重要性。为此，美国又相继出台了一系列针对生化袭击的法律法规。2002年6月12日，美国总统布什签署了《防止生物恐怖袭击法案》，其中《公共卫生安全与预防和应对生物恐怖法案》为指导性法案。该法案分为生物恐怖及其它公共卫生紧急事件的应对体系、危险性生物制剂和有毒介质的控制、食品和药品供应安全、饮用水安全及附加条款等五个部分，对在防范和应对中的主管部门、具体措施、资金使用等都做出了详细的规定。
    二、SARS危机中美国的应急机制与危机管理
    美国人口众多且流动频繁，是易受SARS感染的国家和地区。但由于其公共卫生体系中疾病控制与预防系统完善，特别是在 “9.11”事件和随后的炭疽恐慌中建立起来的公共医疗卫生防疫系统发挥了巨大作用，到5月15日为止，美国仅出现63个病例，且无一例死亡。美国政府在应对SARS危机时所采取的措施和政策如下：
    1、及时发现，预警应急措施得当
    美国政府非常重视SARS疫情，采取了极为审慎的态度对待这个病毒。到目前为止，美国在对SARS的战役中创造的零死亡记录，这首先要归功于早发现、早治疗、隔离检疫和预警的应急措施。3月14日，在世界卫生组织首次公布“非典”疫情后，美国疾病控制和预防中心（CDC）立即在以下三个主要的方面采取了应对措施：研究，协作和信息发布。3月15日，美国CDC向全美医院和医生发出SARS警告与防治指导方案，并向美国各地区卫生部门发出了加强对SARS监控的工作指导守则。政府卫生官员每周至少举行一到两次电话新闻发布会，向公众通报全球和美国的SARS疫情及防治进展；各大媒体网站也可直通该中心的网址，网上不仅公开SARS病毒最新情况，并以问答方式向公众解疑，透明度极高。
    3月中旬，在美国国内还没有发现SARS病例时，美国CDC就决定提早启用“紧急指挥中心”，开始24小时运转，中心可以调遣传染病学和专业处理人员帮助受到病毒侵犯的美国各地。专家们一抵达事发地，便指挥建立地区监视系统、调查个人病例，并及时采取各种预防控制手段。同时，也使美国各政府部门和各级地方卫生机构得以有效地互通情况，并及时与世界卫生组织交流信息。
    2、公共卫生资源准备充分
    为了抵御化学生物武器的袭击，美国在过去两年多时间内投入大量资金和资源构建原本已经比较健全的公共医疗卫生防疫系统，各大医院都备有应付生化武器袭击的方案和紧急疏散、隔离人群的场所；不少医院之间也早已联网，彼此传递信息。这些预先准备好的资源设施，使医院和医疗中心在面对SARS病毒时，可以有备无患。
    目前，全美各大医院的急症室内到处贴着醒目的标语，要求曾经前往SARS感染地区和患有呼吸道疾病的人们戴上防病毒口罩。一些出现发烧、咳嗽症状的病人被送入隔离室。美国疾病控制和预防中心还建议SARS病人的家属也戴上手套和防护面罩，频繁洗手，并且要避免与患者同床、共用洗漱品等。
    各地区也建立了传染病监视系统。如每隔24小时，波士顿的卫生官员可以接到该市11个地区急症病房的病例统计数据，有效掌握传染病的最新情况。如果某种传染病人数超过正常发病率，卫生官员就会立即开始调查，并向当地政府和州一级健康部门通报。有关卫生专家指出“如果医院接到的SARS病例少，我们就用应对肺结核病人的防治措施来隔离这些病人，如果感染人数较甚众，我们将借助反恐怖的一套防备措施来处理疫情”。医疗中心用 “早就准备好”的抗击生化武器袭击方案，可以帮助他们在需要时隔离大量的病人。
    华盛顿哥伦比亚特区医疗协会发言人表示，两年前爆发炭疽袭击后，华盛顿各大医院就已经建立起紧急反应中心，后来美国联邦政府拨款800多万美元，进一步加强防范措施。目前，哥伦比亚特区的医院都有能力把数百名患者完全隔离治疗。
    3、信息传递渠道畅通，信息系统完备
    作为美国医疗的协调机构，CDC 在获悉SARS疫情之后的数小时之内就决定提前启用新建的“危机行动中心”（Emergency Operation Center），而此时美国还没有确诊的“非典”病例出现。该危机行动中心的建立原本是为解决2001年炭疽事件中暴露出的卫生部门信息传递慢的内容应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体系建设应是配套的。
    五、突发性公共事件的政府应急体制应该是完整的、连续的
    应急体制的构建主要包括三部分：（1）危机爆发前的预警，危机管理的知识系统和信息系统的建设和危机管理的计划系统建设，在此基础上建立危机管理的预警系统，提高对危机的预见。（2）危机爆发后的应对，要建立危机管理的指挥系统，专门的反危机基金储备，危机管理的监测系统。（3）危机结束后的考评，需要建立危机评估系统，危机复原系统，危机管理学习、创新系统。
    六、突发性公共事件政府应急投入应该是事前的、量力而行的
    公共管理投入，特别是公共卫生体系的完善和危机管理体系建设的投资周期长、投入总量大，建成后只是在特定的环境下才能发挥作用，因此在公共资源配置上往往不能作为优先发展的目标。但是考虑到在无准备情况下一旦危机爆发后的成本，这样的投入还是应以事前安排更为经济。更为重要的是，提前应对所体现出的体制优越性、政府信任度、国际影响力等都将是无法用数字计算的。
    但是作为一个处在转轨中的发展中国家，倾一国财力去建立一个“美国版”的应急机制显然又是不可取的，与经济发展水平相协调的社会发展和公共事务管理水平才是适宜的、最佳的，因此，尽管应急机制的建设十分必要，但建设的速度、程度又必须是量力而行的。
    七、突发性公共事件的政府应急能力建设将是一个长期的过程
    对突发性公共事件的解决和管理来源于运行高效、配合紧密的危机管理机制，这一机制的构成包括有效的行政运行体制，资源充裕的医疗体系以及多元化的信息系统。美国建设这一应急机制花费了近30年的时间，我们可能需要更长的过程。此次SARS危机对我国的应急机制建设是一个促动，对我们每个身在其中的人也是一次残酷的教育，相信在每一次痛苦的经历后，我们都能够更快地成熟起来。

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