［摘 要］ 当代中国地方政府制度，在沿革上与中央政府制度不同，是在继承历代地方官制的基础上发展演变而来的。其确立分为两个阶段:1949～1954年是建立和过渡时期;1954年颁布了《中华人民共和国宪法》，正式确立了这一制度。此后，其基本原则一直延续至今。
当代中国地方政府制度，其沿革和建立与中央政制不同。中央人民政府，是中共根据长期建政经验创立的一种新型政府模式，不但与苏、美等各国不同，也与民国政府的五院制没有延续关系。但当代地方政制，却是在继承历代地方官制的基础上发展变革而来的。
一、1949年以前的地方政制
中国地方政制始于秦代。秦设“郡县制”，将全国划分若干郡，郡再划若干县，分层级进行治理。以后历代不论地方政府的名称和层级如何演变，都未能脱离郡县制的基本模式。
中华人民共和国成立以前，民国时期地方层级分省、县2级。当时，省、县之间还设有“专员区”，1932年始设于豫、鄂、皖，后因各省辖区扩大，属县增多，遂为定制。1936年国民政府规定，各省一律划分若干“行政督察区”，设“行政督察专员公署”，简称专员公署。抗战时期又规定，专员公署设保安司令部，专员兼保安司令，得掌一地军政大权。但是，专员区制度无论如何变化，性质仍是省府的派出机关， ［1］ 并非一级政府。
省成为地方行政区划始于元代。元设“行中书省”，通称“省”，为地方最高政权。明代废省，改设“承宣布政使司”，但因其辖区与元代的省略同，习惯上仍称之为省。清朝恢复省制，至光绪时全国划22省。民国继承清代省制，发展为28省，计有:江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、云南、贵州、广东、广西、福建、浙江、山东、山西、河南、河北、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、热河、绥远、察哈尔、辽宁、吉林、黑龙江。抗战胜利后，东三省改为辽宁、辽北、安东、吉林、合江、松江、黑龙江、嫩江、兴安9省。1945年8月台湾回归中国，设台湾省。中华人民共和国成立前，全国设35省。
省是民国地方最高一级政权。设省政府，取委员制，由国民政府任命委员若干人组成“省政府委员会”，置主席1人，在委员中任命。省府另置秘书长1人，由省府委员兼任或专职。省府下设民政、财政、建设、教育4厅及秘书处。厅以下分科办事，置科长、科员。
县制始于秦代，在地方政制中起承上启下的作用。中国历代地方制度多变，但县制却很少变化，是最稳定也是最重要的一级基层政权。中华人民共和国成立以前，全国大约设2016个县。 ［2］ 民国时期，县制变化很大。据1929年《县组织法》，县综理全县行政，可以在中央及省府法律范围内发布县令。县政府置县长1人，由省民政厅提名，经省府议决任用。县府置秘书1人，承县长之命，处理各项事务，另设民政、财政、教育、建设等局或科，分置局长、科长和科员。此外还置督导县立学校的督学，指导农林工商的技士，指挥县警察的警佐、巡官，审问诉讼案件的承审及会计、出纳、事务员等。
1939年，民国政府颁布《县各级组织纲要》，推行“新县制”。其主要变化是:（1）县为地方自治单位，县长由省府派充，另设县议会为民意机关;（2）各县按面积、人口、经济、文化、交通等状况分3至6等，由省府划分，报行政院核定;（3）县长除在省府监督下办理全县自治事项外，须执行中央及省府委办事项;（4）各县一律废局设科，有民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会、粮政等，分置科长1人、科员若干人，另置秘书、督学、技士、技佐、警佐、巡官及事务员等;（5）设“县政会议”，由县长主持，秘书、科长等人组成，决议有关县政重大事项及县参议会议案。新县制实施后，县级政权得到加强。
民国时除实行省、县2级地方制度外，还首创了市制。最早设立的是广州市，于1921年设市政厅，办理市政。以后各地陆续设市，分为两种:一为直隶行政院之市，称直辖市;一为隶属省政府之市。前者地位同省，后者地位同县。1941年，全国直辖市计有广州、南京、上海、北平、天津、青岛、西安、重庆。抗战胜利后增设汉口、沈阳、大连、哈尔滨。至中华人民共和国成立前，共有12个直辖市。市设市政府，置市长一人，设公安、社会、财政、工务、教育等局，下设各处、科，置处长、科长、科员。
县（市）以下的乡、镇实行自治，不是一级地方政府，由县（市）分区管理。原则上每区管辖15至20个乡、镇。区设“区公署”，为县府派出机关，督导各乡、镇行政及自治事务。区公署置区长1人，设员分掌民政、财政、教育、建设等事项，设警察所掌管地方警务。不设区的小县，由县政府直接派员督导乡、镇事务。 二、1949～1954年过渡时期的地方政制
当代中国政府与政府制度概念不同。前者建于1949年10月1日，后者确立于1954年制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称1954年宪法）。1954年宪法确立的当代政制的基本原则，延续至今。1949～1954年，是当代政制建立和过渡时期。
这个时期，《共同纲领》未对地方层级做统一规定。但是，从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。此外划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即省、县、乡3个实级;大行政区、专区、区3个虚级。 ［3］ 所谓“实级”，该区域通过召开人民代表大会产生人民政府;“虚级”则是上级政府的派出单位，直接委任组成。
1952年前，省、市、县各级地方政府除数量和辖区有所变动外，体制上变化不大，只是将民国时的“省政府”、“市政府”、“县政府”改称“省人民政府”、“市人民政府”、“县人民政府”，均加“人民”二字以示政权性质区别。省仍采取委员制，置主席，市、县仍采市长、县长制，一律由上级委任。“行政督察专员公署”改称“专员公署”，“区公署”改称“区公所”。1950年后，虽开始在一些少数民族聚居地方实行民族区域自治，但尚处于推行和总结经验阶段。1952年后，开始将以前实行自治的乡、镇改为地方一级基层政权，但原先的“乡公所”、“镇公所”大多保留和沿用。过渡时期地方政制的最大变化，是大行政区一级政权的建立。
大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中央，领导数省。这种政权模式源于清代。顺治元年（1644年）设总督 ① 为地方最高长官，作为朝廷代表，总揽一省或数省军政，至乾隆时成为定制。当时全国设有直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵8位总督，光绪末年增设东三省总督。
大行政区远比清代总督的辖区大。新中国成立后，初设5大行政区，1952年11月，中央人民政府增设“华北行政委员会”，正式划华北为第6大行政区。各大行政区简况如下:
华北大行政区包括:河北省、察哈尔省、绥远省、山西省、平原省、北京市、天津市。 ② 东北大行政区包括:辽东省、辽西省、吉林省、松江省、黑龙江省、热河省、沈阳市、长春市、哈尔滨市、旅大市、鞍山市、抚顺市、本溪市。政府驻地为沈阳市，主要领导人是高岗。
华东大行政区包括:山东省、浙江省、福建省、台湾省、苏北区、苏南区、皖南区、皖北区、上海市、南京市。政府驻地为上海市，主要领导人是饶漱石。 ③
中南大行政区包括:湖北省、湖南省、河南省、江西省、广东省、广西省、武汉市、广州市。政府驻地为汉口市，主要领导人是林彪。 ④
西北大行政区包括:陕西省、甘肃省、青海省、宁夏省、新疆省、西安市。政府驻地为西安市，主要领导人是彭德怀。 ⑤
西南大行政区包括:西康省、云南省、贵州省、西藏地方、川东区、川西区、川南区、川北区、重庆市。政府驻地为重庆市，主要领导人是刘伯承。 ⑥
大行政区制度的设立，是中共根据当时客观情况做出的重要决策。在1949年3月七届二中全会上，周恩来首次提出中央向地方分权的文献］
［1］《行政督察专员公署组织条例》，陈之迈:《中国政府》第2册《附录》，商务印书馆1947年版。
［2］国民政府内政部编《中华民国行政区区域简表》，商务印书馆1947年版，第4页。
［3］中共中央文献研究室:《周恩来年谱（1949～1976）》上，中央文献出版社1997年版，第269页。
［4］金冲及主编《周恩来传》第2卷，中央文献出版社1998年版，第914页
［5］中央档案馆:《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社1987年版，第609页。
［6］中央人民政府法制委员会:《中央人民政府法令汇编》第1册（1949～1950），法律出版社1982年版，第2页。
［7］中共中央文献研究室:《毛泽东年谱（1893～1949）》下，人民出版社、中央文献出版社1993年版，第544页。
［8］《毛泽东军事文集》第5卷，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第654页。
［9］中央人民政府法制委员会:《中央人民政府法令汇编》第3册（1952），法律出版社1982年版，第42页。
［10］《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1993年版，第532～535页。
［11］国务院法制局、中华人民共和国法规汇编编辑委员会:《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月～1955年6月），法律出版社1956年版，第147页。
［12］《人民日报》1954年10月1日。
［13］中共中央书记处:《六大以前》，人民出版社1980年版，第10页。
［14］毛泽东:《论联合政府》，东北书店1950年版。
［15］《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第12页。
［16］《建国以来重要文献选编》第3册，中央文献出版社1992年，第79页。
［17］《人民日报》1952年8月13日。
［18］中央人民政府法制委员会:《中央人民政府法令汇编》第4册，法律出版社1982年版，第140页。
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