关键词: 破产理念 清算组 破产管理人
内容提要: 我国破产法中关于清算组的选任制度与现行的破产法立法理念不相符合,导致了侵害社会利益、债权人利益及破产企业职工利益的研究和分析现行破产理念的基础上,针对我国破产清算组制度的缺陷,探讨在我国建立破产管理人以取代清算组,并引入政府公共办公室和私人管理人相结合的破产管理人双轨制度,以进一步完善我国的破产立法。
一、破产理念的演进
自破产制度产生开始,归纳起来,破产理念主要经历了三个阶段的变化:
免责制度产生以前,破产制度作为债权人收集债务人财产的概括执行程序,其目的是最大限度地挖掘债务人的财产,并且成为多数债权人阻止个别债权人抢先执行的手段,破产理念主要强调债权人利益的绝对保护,从而调整债权人和债务人之间的利益关系。
免责制度产生以后,破产程序的推动主要是依靠债务人基于免责可能获得的经济利益,当时的破产理念体现为对债权人的保护和对债务人的救济,即注重二者利益的均衡。
随着有限责任制度的产生,破产立法不但着眼于阻止债权人的个别抢先执行等行为,以追求债权人之间的公平分配；而且由于债权人债务人之间交易的不断扩大,以及社会交往中的风险增多,当事人之间的债权债务关系超出了当事人可以完全支配的范畴,他们的权利义务关系越来越多地受到来自社会各方面因素的制约,所以破产立法的重心转移到社会利益、债权人利益以及债务人利益三者并重。可见破产中的债务清偿关系不仅仅是债权人与债务人双方的关系,而且关系到他人乃至社会整体利益,例如在清算过程中,清算者的不良行为可能侵害债权人、债务人、破产企业职工等的利益；尤其是涉及到公用企业、金融企业、超大型企业的破产, 会影响到社会公众的利益, 产生严重的失业等社会问题。所以破产程序要体现破产法的立法理念,破产管理人作为破产程序中最重要的一项机构,其设立要与现行的破产理念相符合, 体现社会利益、债权人、债务人利益的平衡。
二、我国现行破产法关于清算组规定的缺陷
我国关于清算组的规定不仅存在行政干预问题,而且工作人员效率低下,清算组不独立于法院等问题的存在,严重影响了债权的有效清偿,职工利益及社会他人等第三方利益的保护,具体表现在以下三个方面:
1. 依据我国破产法和司法解释的规定,清算组由“人民法院、同级人民政府从企业主管部门、政府财政、工商行政管理、计划、审计、税务、物价、劳动、人事等部门用公函指定组成”。清算组主要由政府有关部门人员组成, 形成对破产程序进行行政干预的合法渠道, 纵容地方保护主义, 损害债权人利益,企业破产清算工作变成由政府组织进行的财产分配工作。而我国经济体制改革是国家对经济进行宏观管理,通过产业政策、税收政策等实行政府的间接调控,清算组的组成是政府对经济活动的直接干预,这与破产法的理念及我国经济体制改革的方向是相违背的。
2. 清算组的这些成员都有各自的本职工作,其在清算组的工作与自己的本职工作难免发生冲突,而他们的切身利益却是由自己所在的单位决定,所以他们从事清算工作的态度是消极的。在破产实务中,有些部门往往不愿意派出单位的骨干力量,而让一些比较清闲的、能力较弱的人员参加。而且我国多数是破产一个企业成立一个清算组,清算组要从头到尾学习有关政策、规定、程序,清算结束后其工作也就结束了,然后其他企业破产又成立一个清算组,又从头开始学习,这不仅影响了清算工作的质量和操作的规范性,而且增加了破产费用的支出,使得可供破产企业职工、债权人分配的财产更少了。
3. 清算组的每一个成员都代表各自的职能部门,从维护本部门的利益出发,在清算工作中就会出现没有一个更高一级的行政机关来协调工作,从而导致清算工作的无序性。这样就需要由法院来主持清算组的工作,这与清算组由法院任命后就不受法院领导,而具有自身独立性的法律地位是相违背的,然而清算组与法院的这种依附关系难免使得其保护的重心向本部门倾斜,从而损害了其他债权人的利益。
三、建立我国的财产管理人制度
1. 设立临时财产管理人制度。我国破产法第24 条规定“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组,接管破产企业”,这不利于实现破产财产的保全。因为清算组如果在破产宣告后成立,则破产宣告后至清算组成立前,破产企业的财产和经营管理事务必然处于无人管理的状态,而且由于法院的人力、物力、财力有限,无法代替临时破产管理人来行使其职能。英美法系国家的立法例,采取破产程序受理开始主义,建立分阶段的财产管理人,在法院受理破产案件后至破产宣告前,设立临时财产管理人,负责对债务人财产的全面管理。破产宣告后,由临时财产管理人将破产财产移交给破产管理人。我国采取的也是破产程序受理开始主义,但没有建立完整的财产管理机制,对清算组的立法采取的是大陆法系国家的破产宣告开始主义,在破产宣告后成立清算组,这不利于对破产财产的保护。为了最大限度保护债权人的利益,我国应在法院正式受理破产案件后至破产宣告前这段时间内增设临时财产管理人。临时财产管理人一般由法院任命,也有的国家是由政府官员担任,临时财产管理人接管债务人的财产和经营业务, 使债务人的财产受破产程序的分配,在债权人的监督下进行财产清点、债权债务登记、账目审计、财产保管和营业增值。
在破产宣告后,法院可将临时财产管理人转换成破产管理人,以保持破产财产管理活动的连续性,并可以减少另选管理人所增加的成本； 如若法院认为临时财产管理人不适合被选任为破产管理人,则可另选合适人选。
2. 破产管理人的法律地位问题。在债务人被宣告破产后,法定机关选任破产管理人作为专门的人员或机关对破产财产进行保管、清理、估价、变卖和分配。破产管理人在破产程序中处于怎样的地位,是一个具有重要实践意义而又争议颇多的理论问题,关系到破产管理人如何正当履行职责,目前学界主要有代理说、职务说、破产财团代表说等几种学说,我国宜采用何种学说来构建我国的破产管理人制度,应该考虑学说本身的合理性和科学性以及是否适合我国的国情。笔者认为,破产管理人以公平维护全体利益关系人的利益为职责,具有中立性和独立性,它由法院指定之后,独立行使职能,不受法院干涉。所以破产管理人是对破产财产进行管理、清算事务的相对独立和中立的负有法定职权的特殊机构。
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