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社会调节机制就是一套改变政府决策模式的机制,即将政府对公共事务的决策从封闭的政府内部决策转向开放的政府外部决策———建立在政务公开基础上的社会公众参与公共决策———的机制。[27]例如,当需要确定土地征收计划或是否对某宗集体土地进行征收时,召开由更广泛的利益相关者(不仅限于用地者与被征地农民集体) 及社会公众代表参加的听证会,并采用更多样化的方式听取民声。它区别于以市场来制约政府的个别的、微观的利益调节,也不同于建立在分权基础上的国家内部制约。它的形态虽然在我国还略显稚嫩,但有理由相信:当我们把土地征收视为一项公共决策时,它一定是一项祛除现行土地征收制度的痼疾、阻却不必要的土地征收发生、使政府行为更趋向理性、更趋向于社会公共利益实现的有效机制。
我们需要政府,同时我们又需要以社会调节机制来限制政府。这就是我国土地征收中的政府、社会联动模式的一种表现形式。
五、农民应该得到什么———政府、社会联动模式论证之二
笔者将整体效益、分配正义等价值内置于我国土地征收制度,主张政府管得相对多一点,这样作为利益个体的农民集体处分土地的自由权及与之相关的收益权必定受到抑制。但这绝不意味着实施土地征收时任何人可以无视甚至践踏被征地农民的根本利益,相反应该从整体上提高被征地农民获得补偿安置的标准,对失地农民作整体性的利益倾斜。这样的思路与明确界分“公共利益”与“非公共利益”的思路不同。后者因国家财力有限会导致现“公共利益”的征收仍维持较低的法定补偿安置水准,相反将现“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易并开放农村集体土地流转市场后,会使这部分农民的利益膨胀。即使一部分农民受益,一部分农民受损,造成农民之间苦乐不均。[28]而前者是注重被征地农民所获利益整体公平,整体上提高其待遇的思路。具体构想如下:
第一,补偿安置标准的确定思路。补偿安置标准的确定思路仍是按原用途进行补偿(但存在区域与用途上的差别) ,而不应按市场价格予以补偿,这是对农民被征地前合法既得利益的承认与延续。其理由是:以上已经论及,我国集体土地所有权实为用途管制下的土地用益权,我国没有集体土地所有权流转市场,因此没有合法的市场价格作为参照系;集体土地所有权的不完整性,使其缺乏获取完整市场对价补偿的基础。就集体所有土地中的农用地补偿标准而言,有人建议应当按农地转用后的土地用途予以补偿,或者按国家征用农地以后的出让价作为补偿的标准。[29]这种观点把社会性投资所形成的土地增值完全分配在被征土地的农民集体名下,意味着对于农民进行超额补偿,显然是不公正的。
第二,补偿安置标准的确定目标。补偿安置标准的确定目标是失地农民的生存保障并适当考虑其今后的发展,而不是单纯填补失地农民土地财产所受的损害。笔者认为,以下重要的一点被许多民事立法者忽略了:即在我国,无论是集体土地所有权还是农民土地承包经营权及宅基地使用权,都不是真正或单纯意义上的民事财产权,都具有生存权的属性,[30]系国家和社会提供给农民集体或个体的一种生存保障。当发生土地征收时,这种保障的平衡被打破了,必须建立一种新的保障以实现平衡。集体土地所有权不是一项真正意义上的财产权,因此,就不存在对财产所受损害之填补。另外,由于我国农民具有一定的短视和不理性,因此为失地农民提供生存保障并适当安排好其今后的发展,往往比单纯填补其土地财产所受的损害更为重要。“江苏苏州市就将土地补偿费中的很大部分为农民办理养老与医疗保险。这种补偿方式既使农民放心,又扩大了政府的社会保障网。”[31]
第三,如何从整体上提高补偿安置标准。所谓“国家不与民争利”,在土地征收中应理解为政府不能仅仅考虑财政收入的增加或财政支出的减少,不能以此为目标整体性地剥夺农民的共同利益,而应关注农民的普遍性利益,应实现城乡、工农利益的平衡协调。为此,只有打破政府征收土地后划拨与出让两种供地方式的利益隔离,彻底实现两种供地方式补偿安置标准的统一,并由政府部分地让出经营性出让土地所获的收益,才能实现此平衡协调。笔者的具体设想是:建立区域性的土地征收补偿基金,由地方人民政府土地管理部门统筹安排,并从每年收取的土地出让金中提取相当比例划入该基金,以使农民实际得到的补偿安置费用有步骤地实现整体性提高。
这样,在同一个区域,不论是因修建国道而被国家先征收土地再划拨给公营企业或机构失去土地的农民集体,还是因设立开发区而被国家先征收土地再出让给开发商失去土地的农民集体,都能得到大致相当的补偿安置费用。他们本来就应得到基本相同的待遇,因为,无论是修建国道还是设立开发区,都不是这些失地农民可以决定或通过努力可以改变的,他们所获得或失去的一切都与他们的智慧、勤勉抑或愚笨、懒惰无关。我们会发现:上述设想与那些少数一夜暴富的个别农民群体争利,却可惠及九亿农民和实现其他社会整体利益,实现初始分配的公平。
在此,还有必要对一个重要的观点作出回应。持“变革派”观点的学者主张将现“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易,并开放农村集体土地流转市场。对于其中涉及的分配正义,即把社会性投资所形成的土地增值完全归于被征土地的农民名下导致的不公正,有学者主张可以国家税收的方式加以调节。[32]众所周知,税收调节是实现社会收入平衡的再分配方式,是外部调节,是财产外调节。而土地征收是实现社会收入平衡的初始分配方式,是内部调节,是财产内调节,是在未明确界定私人财产利益时的基础调节。两相比较,后者的调节更彻底,分配正义实现得更充分。举例来说,在农民集体与用地者直接进行民间土地交易获取了完全土地收益的情形下,若以税收调节,由于不同的农民集体其交易能力不同,面对的交易对象不同,选择的交易时机不同,特别是土地稀缺程度不同,不能避免同一区域不同的农民集体税后所获利益仍存在巨大差距。此外,若放弃征收调节,而仅以税收调节,避免农地转用失控的理论上的合理性。另一方面,现阶段我国的集体土地不可能实现真正意义上的自由流转,因此,被征地农民也不可能完全依西方的土地征收理论按市场价获得补偿。这一问题的解决涉及整个社会的宏观利益格局包括城市与乡村、近郊与远郊及产业政策方面的调整与平衡。其解决既需要依托政府,又需要以社会调节机制制约政府;既需要政府整体性向农民让利,又需要农民和其他社会成员转变观念抑制极端个体利益膨胀倾向,服从政府的合理安排。这就是土地征收制度的中国特色。然而,对于土地征收制度的西方模式,我国并非完全不可以学习、借鉴,问题之关键是学习、借鉴的时机与条件。在实行西方模式土地征收制度的国家或地区,土地利益的初始分配早已完成,土地私权已经塑造完成。而我国包括集体土地所有权在内的许多土地权利都还没有完成这一过程。真正错误的不是西方的理论,而是我们的操之过急。目前,只有出让土地使用权才是一项基本被塑造好的土地私权,因而,真正可适用西方土地征收理论的情形,发生在因公益目的而提前收回出让土地使用权时。如此重要的一点恰恰被许多人忽略了。 转贴于 范文论文吧 http://www.fwlw8.com上一页 [1] [2] [3] [4] 下一页
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